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探索完善检察公益诉讼制度
2021年04月28日 11:53 来源:人文岭南第111期 作者:卓黎黎 字号
关键词:公益诉讼;检察机关;诉讼制度;依法治国;诉讼案件;办案;生态环境;探索;治理;线索

内容摘要:在实践中依法保障人民权益,探索并完善检察公益诉讼制度,不断促进其与国家治理体系相适应、与国家治理能力相匹配,既是强化检察机关法律监督职能、发展中国特色社会主义司法制度的必然要求,同时也是贯彻习近平法治思想、实现国家治理法治化的应有之义。我国检察公益诉讼制度把国家利益引入公益保护,由检察机关作为“公益代表”提起公益诉讼的做法,摒弃了西方国家在公益诉讼案件中的对抗性制度逻辑。可以尽快启动公益诉讼立法,对公益诉讼案件线索移送、立案调查、诉前程序、起诉等问题作出明确规定,建立相关部门向检察机关移送公益诉讼案件线索、相关部门支持配合检察机关调查取证工作等法律制度,出台公益诉讼鉴定、公益诉讼损害赔偿金管理使用等配套规定。

关键词:公益诉讼;检察机关;诉讼制度;依法治国;诉讼案件;办案;生态环境;探索;治理;线索

作者简介:

  推进全面依法治国,是事关国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上,习近平法治思想全面回应了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国这个重大时代课题。在实践中依法保障人民权益,探索并完善检察公益诉讼制度,不断促进其与国家治理体系相适应、与国家治理能力相匹配,既是强化检察机关法律监督职能、发展中国特色社会主义司法制度的必然要求,同时也是贯彻习近平法治思想、实现国家治理法治化的应有之义。

  凸显人民性特征

  公益诉讼作为我国治理体系的重要组成部分,其制度设计源于2012年修订的《民事诉讼法》。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,党的十九届四中全会进一步提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。由检察机关提起公益诉讼,是具有中国特色的检察制度与诉讼制度的时代创新,承载着守护公共价值、维护公共利益的政治使命,以制度设计与创新的方式,助推国家治理体系与治理能力现代化。这是贯彻落实习近平法治思想、全面推进依法治国的重要制度安排,也是从国情出发、及时总结法治实践的经验做法,体现了深远的法治思维与责任导向,是对检察机关法律监督职能的时代回应,凸显了我国检察公益诉讼的人民性特征。

  我国检察公益诉讼制度把国家利益引入公益保护,由检察机关作为“公益代表”提起公益诉讼的做法,摒弃了西方国家在公益诉讼案件中的对抗性制度逻辑;强化了制度设计的共同目标与行动协作,强化了部门间的协同效应;彰显了检察机关的法定职责以及专业优势,与行政机关形成了新型监督关系,充分发挥了检察公益诉讼制度的导向作用,使公益诉讼得到了全社会的共同支持,夯实了依法治国的战略基石。

  存在执行难点

  检察公益诉讼制度的出发点是人民利益至上,与党的全心全意为人民服务宗旨以及人民民主专政的国家政权性质相一致。因此,检察公益诉讼制度能够有效统筹党的领导、依法治国、人民当家作主三者的有机统一。在检察公益诉讼中,检察机关与行政机关要找到双方共同维护公共利益的有效契合点,实现公共价值的多方协同。现阶段,在实施检察公益诉讼制度的过程中,仍存在具体的执行难点。

  一是诉讼领域的结构性失衡。当前,检察机关提起的公益诉讼大多集中在生态环境保护领域,其他民事行政领域涉及较少。据最高人民检察院向十三届全国人大常委会第十四次会议所作的公益诉讼检察工作情况报告,2017年7月至2019年9月,在全国检察机关所立案的公益诉讼案件中,生态环境和资源保护领域占总数的54.96%。这源于生态环境问题和污染事项日益受到公众关注,但也从侧面反映出公益诉讼所涉及的领域有待进一步拓展。有些地方检察机关与行政执法机关共建的信息共享平台未真正实现信息互通、互享,导致公益诉讼线索发现困难,检察机关线索整合能力有待提升。

  二是立法制度性框架衔接度不够。当前,检察公益诉讼制度尚缺乏完善的法律制度框架,公益诉讼检察工作实践中的一些具体问题缺乏法律依据。比如,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否应当适用诉前公告程序,法律没有明确规定;检察机关调查取证没有强制性制度保障,一些行政机关对检察公益诉讼工作的理解和配合有待强化,实践中以无法律明确规定为由不予配合的情况偶有发生。

  三是缺乏对公益诉讼鉴定与取证工作的支持。由于检察公益诉讼案件调查取证涉及的领域广,专业知识和证据搜集技术要求高,往往需要投入大量的人力和物力。但检察机关现有办案设备、车辆难以适应大多生态资源和环境保护领域公益诉讼案件的现场调查、勘测取证等需求,自行取证仍采用目测、拍照、录像等方式,对固定证据较为不利,且证明力较弱。此外,涉及环境污染损失程度、修复费用等专业领域的鉴定费用较高,有时案件鉴定费用可能超过环境修复费用。对于有损公共利益的问题是否完全解决,需要聘请具有相关资质的专业机构和人员进行司法鉴定,但相关的人才、技术以及经费等支持力度有限,导致很多公益诉讼工作面临困境。

  进行创新性探索

  检察公益诉讼综合多个法律要素与程序,我们要积极探索与总结其功能、模式以及机制等,提炼经验,形成理论。在实践中进行创新性探索,达成公共利益的社会保护和公益保护目标。

  一是优化顶层制度设计,提升公益诉讼工作整体实效。在保持办案量稳步上升的同时,不断夯实基层基础,在精准监督上下功夫,通过优化监督实现强化监督,确保办案规模与案件质量齐头并进,以实实在在的办案效果促进公益诉讼的稳步健康发展。与生态环境、市场监督管理等部门建立长效协作机制,完善与检察机关内部相关部门的案件线索双向移送机制,与纪委监委建立违纪违法线索移送制度,完善信息共享、线索互移、协同办案、联合调研等跨区域协作机制,全力提升办案整体质效。全面拓展公益诉讼案件线索来源渠道,充分利用“两法”衔接平台,及时了解行政执法情况和违法案件信息,扩大案件线索发现渠道。

  二是完善法律法规,加快公益诉讼工作法治进程。检察公益诉讼制度全面有效实施需要法律予以保障,也只有依法履行公益诉讼职能,才能确保这项改革措施与制度构建始终在法治的轨道上运行。可以尽快启动公益诉讼立法,对公益诉讼案件线索移送、立案调查、诉前程序、起诉等问题作出明确规定,建立相关部门向检察机关移送公益诉讼案件线索、相关部门支持配合检察机关调查取证工作等法律制度,出台公益诉讼鉴定、公益诉讼损害赔偿金管理使用等配套规定。遵循职权运行规律,坚持问题导向,勇于探索,在用足用好支持起诉、督促履职、公益诉讼等履职手段的情况下,通过个案实践,推动立法完善。同时,通过立法或者司法解释拓展公益诉讼领域,将个人信息保护、大数据、互联网、文物保护,以及打击暴力色情低俗网游及影视作品、套路贷、骚扰电话、虚假广告等领域,纳入检察公益诉讼范围,满足人民群众对美好生活的期待。

  三是瞄准专业需求,加强高水平人才队伍建设。加强专业团队建设,通过专案办理、理论研究、总结分析提高团队业务能力。培养公益诉讼检察业务领军人才,细化各公益领域的专业分工,通过系统内外的各类平台加强培养历练,带动整体专业素养能力提升。完善公益诉讼检察官业绩评价机制,细化以办案数量、质量、效率和效果为基本内容的业绩评价标准体系和考评机制。充实公益诉讼技术调查力量,有条件的组建和配备技术调查官队伍。巧借“外脑”,通过建立公益诉讼专家库、聘请专家辅助人和特邀检察官助理等方式,增强办案专业性和针对性。

  四是加大宣传力度,提升公益诉讼的社会认知度。通过各种渠道向社会推介、宣讲检察机关的示范案例、有效举措、经验做法、模范人物。根据宣传对象和宣传途径调整宣传的内容和形式,把宣传工作做到极致,多创精品案件。加强普法宣传,落实检察环节预防和化解社会矛盾的工作要求,利用林场、荒山、废旧矿区等场所建立公益损害异地修复基地和教育基地,结合公益损害修复同步开展警示教育。加强舆情风险研判,防范和妥善处置可能引发的负面舆情。善于和人大代表、政协委员、专家智库联合发声,呼应发声,适时发布白皮书、召开新闻发布会,讲好公益故事,形成有利于检察公益诉讼制度发展的社会舆论环境。

  

作者简介

姓名:卓黎黎 工作单位:中国人民大学法学院、广东省人民检察院

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