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【文萃】事业单位工资管理体制的历史演变与改革设想
2020年09月15日 13:59 来源:《中国行政管理》2020年04期 作者:何宪 字号
2020年09月15日 13:59
来源:《中国行政管理》2020年04期 作者:何宪
关键词:事业单位;工资制度;工资管理体制

内容摘要:事业单位工资管理体制涉及工资由谁来管、怎么管等重大问题。本文对事业单位工资管理体制的发展历程进行了回顾,对目前管理体制存在的问题进行了分析,并提出了下一步的改革设想。

关键词:事业单位;工资制度;工资管理体制

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  事业单位工资管理体制涉及工资由谁来管、怎么管等重大问题。本文对事业单位工资管理体制的发展历程进行了回顾,对目前管理体制存在的问题进行了分析,并提出了下一步的改革设想。

  一、事业单位工资管理体制的历史演变

  事业单位的工资管理体制大致可以划分为以下三个阶段。

  一是行业主管部门在事业单位工资管理中起主导作用的阶段(1949-1977年)。事业单位工资的管理体制与“事业单位”概念有直接关系。没有事业单位概念和形成事业单位概念之后的相当一个时期,事业单位工资是以行业主管部门为主来进行管理的。最早使用“事业单位”的文件,是1952年6月27日政务院《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。此后,事业单位这一概念逐步被使用,泛指国家举办的、机关之外的非企业单位。自1953年开始,“事业机构”或“事业单位”使用增多,具体所指的范围也逐步明确、清晰、被认可。

  有事业单位的概念后,国家还没有把其统一作为一种类型的机构进行工资管理。事业单位工资主要由各个部门管理,相关制度改革文件也是由各部门出台的。1952年国家开始着手建立统一的工资制度和供给制度,随后文化、教育、卫生等业务主管部门比照政府工作人员标准表,分别制定并报政务院批准颁发了各自专业技术人员的标准;1954年政务院颁发了《国家机关工作人员工资、包干费标准及有关事项的规定》,附发了4个《国家机关工资制工作人员工资、包干费标准表》,同年中国科学院、高等教育部、教育部、卫生部和文化部经劳动部修订并颁发了本部门所属事业单位相关人员的工资标准和包干费标准;1955年政务院决定自7月起将国家机关中实行供给(包干)制待遇的人员一律改为工资制待遇,随之高等教育部、教育部、卫生委相继发出了本系统事业单位工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的通知和工资标准表;1956年进行的全国性的工资制度改革确立了我国的工资制度。国务院于同年7月先后下达各项通知,随后教育、文化、卫生和科学研究等部门对内部工资标准进行了修订和改革。

  在1956年工资制度改革后,虽然事业单位的概念已经广泛使用,但在一个相当长的时期,管理和指导行业的工资仍然是行业主管部门的重要职责和重要工作。这一时期的工资工作的管理体制是国家劳动部门是工资工作的主管部门,统筹全国的工资工作和工资制度改革。国家人事部门只是机关工资的主管部门,各事业单位主管部门分别是各行业工资的主管部门,在劳动部的指导下进行行业的工资管理和工资制度改革。因此,虽然有了“事业单位”这一称谓,但在工资管理上还不存在一个统一的事业单位工资制度,也没有对事业单位工资进行统一的管理。

  二是工资主管部门在事业单位工资管理中起主导作用阶段(1978-2006年)。改革开放后,企业从行政部门划出,行业主管部门直接管理的作用下降;另外,国家需要加强经济的宏观调控和管理,对事业单位工资工作进行统一管理的要求也随之提出。由国家工资主管部门统一管理各类事业单位工资,是在这一时期才真正开始的。

  1978年3月民政部内设立政府机关人事局,相关工作职责包括“管理国家机关,事业单位工作人员的工资工作”,这是在国家部委的职能中首次出现管理事业单位工资管理职责。这一方面表明了劳动部门就不再具有管理各事业单位工资的职能,另一方面也表明了统一管理事业单位工资的时代来临。虽然国家有了事业单位工资的主管部门,但各事业单位的主管部门在本行业的工资管理和工资制度改革方面还是发挥了重要作用。随着事业单位工资主管部门作用的强化,行业主管部门作用才逐步得到削弱。从教育、文化、卫生三个部门在1993年、1998年和2008年机构改革的“三定方案”确定的部门职责,可以看出部门在事业单位工资管理中的职责变化。

  在1993年机构改革国家教委的“三定方案”中,工资管理方面的职责一是“负责教育系统人事、劳动工资的管理工作”,二是“指导学校内部人事、劳动管理体制与分配制度的改革”;而在1998年的“三定方案”中,有关教育系统人工资的管理和指导学校分配制度改革的工作职责没有了。之后2008年的“三定方案”也没有对整个教育系统的工资管理职责,只是多了一个指导直属高校的内部人事与分配制度改革的职责,只负责直属高校的内部分配,不包括工资总量等外部关系。1993年机构改革卫生部的“三定方案”,要协同有关部门制订全国卫生技术人员的工资标准。在1998年机构改革的“三定方案”中,工资方面的职责很明确,要研究制定卫生人员工资福利标准。但是到了2008年的“三定方案”,整个卫生系统卫生人员的工资管理方面的职责完全没有了。而在1993年机构改革形成的“三定方案”中,文化部要研究、指导、推动全国文化系统的工资分配制度改革。1998年的机构改革,没有提工资收入分配,但一般认为其中的人事劳动体制包括了工资收入分配。而2008年机构改革的“三定方案”中文化部只负责直属机构的劳动工资管理,对整个文化系统的工资收入分配及相应的改革,就不再承担相应职责了。

  在这个阶段,1985年和1993年事业单位进行了两次工资制度改革。在这两次工资制度改革中,事业单位的主管部门虽然也发挥了一定作用,但作用无法和上一个时期相比,也无法和1956年工资制度改革时这些部门发挥的作用相比。新工资标准不再是事业单位的主管部门发文了,即使联合发文也是以工资主管部门为主,用的工资主管部门的文号;对工资管理中的问题事业单位主管部门一般也不发文了,政策一律由工资主管部门确定并负责解答。

  三是地方在事业单位工资管理中起主导作用阶段(2006年至今)。地方在工资管理中起主导作用是对实际情况的一个概括。在形式上,工资管理仍然是中央政府的事权;但实际上,工资水平是由地方确定的。

  1993年《事业单位工作人员工资制度改革方案》为各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴打开了政策口子。再加上废止了实行多年的工资区制度、地区附加津贴一直没有出台、工资正常增长机制未建立等原因,地方、部门、单位自行发放的各种津贴、补贴和资金大大超过了基本工资,成为工资的主要组成部分。但由于没有统一的规定和标准,不同事业单位之间收入水平严重分化,收入分配出现了混乱现象。2006年在进行工资制度改革的同时,要求规范收入分配秩序,但并没有完全把地方实际拥有的工资收入方面的权限往上收。2011年7月的《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》更加明确地把确定绩效工资水平的职责交给地方了,还表示整个事业单位的工资收入分配改革把绩效工资总量以及水平还有管理办法的确定等职责交给了地方政府及各级人力资源社会保障和财政部门。

  为什么说这一时期地方在工资管理中起到了主导作用呢?首先,绩效工资在整个工资中占的比重很大。各种津贴补贴在改革后成为工资的重要甚至主要组成部分,而它的水平是由地方确定的。第二,绩效工资的管理办法由地方确定。文件给了地方实行不同管理办法的权限,中央基本不再管理。第三,地方公务员发年终目标考核奖全部是由地方定的。因此,虽然从管理制度上并没有进行大的改革,但由于绩效工资的水平确定、绩效工资的总额下达,全部是地方的职责,实际上,事业单位的工资管理权逐步向地方转移。

  二、事业单位工资管理体制存在的问题

  分工不明确,责任不清晰。事业单位工资管理涉及中央工资管理部门、地方政府、行业主管部门和事业单位自身。各个相关方面到底管什么,分工是不明确的,这就造成了似乎都在管、但又谁都没管的局面。各相关主体都可以对事业单位工资做点什么,但谁都没责任,也无法追究其责任。

  政策不统一,要求不明确。整个事业单位的政策缺少统筹考虑。在事业单位和公务员工资保持基本平衡方面,缺少总的考虑。结果就只好各自为阵来解决,各地的政策极不统一,差别很大,造成了很多不必要的矛盾。

  改革推进缓慢,难以形成合力。现在事业单位实行的是2006年工资制度改革建立起来的“岗位绩效工资制”。十多年过去了,对这一制度的利弊认识逐步清晰,特别是中央关于事业单位分类管理的要求使工资制度改革的方向更加明确。但是由于管理体制不顺,分工不明确,各方积极性没有充分调动起来,相关的改革推进是相当缓慢的。

  三、对事业单位工资管理体制改革的思考

  按照“下放权力、明确责任、加强协调,形成合力”的原则,对事业单位工资的管理体制改革提出以下建议。

  部门负责建立体现不同行业特点的工资制度。中央提出建立符合行业特点的人事和薪酬制度,是事业单位工资制度改革的一种思路。未来事业单位的工资制度应当多样化,但大致相同的行业、性质相近的行业是可以采取同样的工资制度的,所以事业单位的工资制度肯定会有多个工资制度并存。同时,由行业主管部门来负责建立符合行业特点的薪酬制度事半功倍,可以调动各主管部门的积极性,发挥各主管部门的优势,明确改革责任,加快改革进程。在新时期,提出发挥好部门在事业单位工资管理中的作用,是新的时代新的需要。历史说明,在工资主管部门的指导下,部门也可以站在全局的高度,把相关问题处理好。

  地方负责控制好工资水平,平衡好事业单位和公务员工资的关系。实际上,从2006年工资制度改革以来,地方就已经承担起了事业单位工资水平管理的任务,只是还没有从管理体制上予以明确。在清理规范津贴补贴的工作中,国家就注意进行分级管理:中央负责对省直机关津贴补贴进行调控管理;省、自治区、直辖市政府根据当地情况制定实施方案,对津贴补贴水平进行合理调控。后来的文件也注意充分发挥地方的管理积极性,要求地方对不同类型的事业单位实行不同的工资管理办法,促进形成合理的工资分配关系。地方负责事业单位的工资制度管理已经是现实,只是要在体制上进一步确认,使其更明确、更规范、便于检查和监督。目前,各个省市在探索如何建立适合行业特点工资管理。虽然很有意义,但地方在各方面都无法和国务院的部委相比。因此,这项工作由中央相关部门来做比较合适。待未来管理体制明确后,地方只需要在相关部门研究确定、经中央工资主管部门批准的工资制度基础上,结合当地实际情况实施即可。

  事业单位搞好内部分配。内部分配是事业单位工资制度是最重要一环,所有的各种制度、各种政策以及项改革都需要事业单位来落实。在相当长的历史时期中,事业单位没有分配权。随着国家搞活内部分配政策出台,事业单位有了很大的分配自主权,特别是绩效工资制度出台后,大部分的绩效工资可以由单位根据绩效考核来分配。但相当多的单位不会用这个政策。因此,事业单位自己也要适应工资制度改革大趋势,运用分配自主权把事业单位的工资收入分配搞活、搞好。未来除了一些完全跟公务员走的事业单位外,其他事业单位要么工资总额包干,要么与经济效益挂钩。因此,事业单位把主要精力用于搞好内部分配,坚持兼顾公平与效率,充分发挥工资的激励和保障作用,在部门的指导下,建立起符合单位特点、调动单位各类人员积极性的内部分配制度。

  中央工资主管部门负责统筹事业单位工资工作和工资制度改革、协调各个行业和各个地区的工资关系。中央工资主管部门要把符合行业特点的工资制度要大胆放权给行业主管部门,把重点放到统筹和协调各个行业、各个地区的工资关系上。各个行业重点研究自己的工资制度和工资水平,但行业之间必须保持基本平衡。因此这需要中央工资主管部门站在全局的角度,代表国家进行统筹。同样,各个地区在管理本地区的工资水平时,也主要考虑本地区的情况和要求,需要中央工资主管部门站在全局的角度进行统筹,经审批后方可实施。对地方工资水平的审批,也可以采取只下管一级的办法。除此之外,中央工资主管部门还要研究整个工资制度改革的方向、原则,对一些大的政策问题提出要求。当然,中央工资主管部门还要管理好中央直属的事业单位。现在的绩效工资总额或工资总额非常具体,增加了中央管理部门的工作量。因此,中央工资主管部门下放权力后,需要职能更清晰,责任更明确,重点更突出。

 

  (作者系人力资源和社会保障部原副部长,中国人才研究会会长。《中国行政管理》2020年04期,原题《事业单位工资管理体制研究》,中国社会科学网 赵明豪/摘)

 

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